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裘婉飞:从共同渔业政策改革看欧盟海洋政策趋势

文章来源: 管理员

2015-03-13 21:12

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欧盟的共同渔业政策颁布于1983年,每隔10年进行一次重大修订,业内称之为“共同渔业政策的改革”。最近一次改革从2011年开始,经过3年多的博弈,修订后的新政策于2013年5月通过,并在2014年初生效。这次改革包括3个方面:基本法规,共同市场组织和欧洲渔业基金。

  透过共同渔业政策这一次改革的内容,我们可以看出欧盟海洋政策发展的趋势。同时,其改革也为我国提供了可资借鉴的经验。

  共同渔业政策是欧盟的渔业政策,其主要目的是确保欧盟的渔业能够实现环境、经济和社会意义上的可持续性,并为欧盟国家的人民提供健康安全的海产品。共同渔业政策包括四方面的内容:渔业管理、与非欧盟国家的渔业协议、渔业和养殖产品的市场控制和贸易,以及欧盟海洋渔业基金的分配和管理。

  欧盟通过共同渔业政策实现其对各成员国海洋渔业的统一管理。欧盟成员国在12海里以外的管辖海域内,无权管理其他成员国的渔业活动,欧盟在管理这类活动上有绝对管辖权。

  透过2014年生效的最近一次共同渔业政策改革的内容,我们可以看出欧盟海洋政策发展的趋势。同时,其改革也为我国提供了可资借鉴的经验。

改革背景及方向

  在欧盟的海洋政策领域,恐怕没有其他事务能够像共同渔业政策的改革那样,能够引起人们复杂的感情。一方面,作为一项对欧盟经济贡献并不高的产业,渔业和代表渔民利益的组织有着广泛的渗透力。在高度工业化的欧盟国家,渔业作为一项比较传统的产业,已经从鼎盛时期走向衰落,捕捞总量和从业人数都呈下降趋势。然而对于很多民众来说,海上作业是一项传统而又神秘的职业,很多人对于世世代代向海洋讨生计、征服海洋的渔民们充满了同情和赞赏。

  另一方面,过度捕捞所带来的负面生态影响越来越多引起关注。欧盟委员会在《公共渔业政策改革绿皮书》中指出,88%的欧盟渔业种群已经被过度捕捞,其中的30%面临着资源枯竭的危险。

  如何改善渔业管理使其向着健康、高效、可持续的方向发展,从而保障渔民的利益,保护海洋生态环境和促进海洋经济的“蓝色增长”,是欧盟海洋管理面临的重要挑战之一。改革共同渔业政策已成为社会各界的共识。

  2011年7月,经过两年的准备和公众咨询,欧盟委员会公布了详细的公共渔业政策改革草案,其要点集中在:欧盟及其成员国设定的渔业捕捞配额不得超过种群的“最大可持续产量”。禁止渔船丢弃已捕获的死鱼。加强各类海洋保护区渔业管理的力度。更好地分配和利用渔业补贴,支持渔业的绿色发展、创新和科学研究。为小型捕捞业创建资金支持,扶植小型捕捞业在环境、科技和贸易方面的发展。加强欧盟的国际责任,包括加大打击非法、不报告和不管制渔业的力度。

欧盟海洋政策的趋势

  作为欧盟海洋政策的核心组成部分,2011年~2013年公共渔业政策改革的过程和成果揭示了欧盟海洋政策发展的一些趋势。

  海洋立法和决策过程的透明度增加。在这一轮的改革中,欧盟议会第一次以共同立法者的身份参与公共渔业政策相关立法。作为推进欧盟决策民主进程的重要举措,《里斯本条约》授予欧盟议会和理事会同样的立法权参与大部分政策领域的立法。欧盟议会的议员由欧盟各成员国的公民选举产生,代表着非执政党、社会团体和其他公民组织的利益。欧盟议会的积极参与意味着欧盟成员国的海洋和渔业部长们不能再完全左右海洋政策,而其他利益团体(比如环保组织)可以通过欧盟议会表达诉求,增加了决策的透明度。

  生态保护主流化。随着欧盟民众环境意识的增加和环境法制的不断完善,生态保护主流化已成为欧盟海洋政策的一大趋势。特别是《海洋战略框架指令》颁布以来,欧盟提出了要实现海洋的“良好的环境状态”,并以框架指令的形式,对渔业和其他海洋产业提出了环境保护的要求。新的《公共渔业政策基本法规》在减少过度捕捞的目标设定上以及生态保护的措施上都更为具体和深入。例如以往欧盟的海洋保护区面临的一大问题是欧盟各成员国有义务建立和管理各个类型的海洋保护区,但是却没有权力管理其他成员国的渔船在12海里以外的渔业活动。这一制约使得欧洲很多的海洋保护区形同虚设。而根据改革后的《公共渔业政策基本法规》,欧盟委员会可以直接以授权法案的形式来管理海洋保护区内的渔业活动,在很大程度上简化了决策的流程,为海洋保护区的建设和管理提供了有力的支持。

  区域化的趋势加强。区域化是公共渔业政策和欧盟其他海洋政策的另一大趋势。改革草案就指出,区域化的目的有两重:避免在欧盟层面的微管理和促进管理措施更好地体现不同渔业和不同区域的特点。根据新的基本法规,欧盟负责制定基本的政策和管理条例,而在同一捕鱼区的成员国可以联合起来,向欧盟委员会递交具体技术性措施的建议,由欧盟委员会通过法案的形式来确保其实施。在递交欧盟委员会之前,成员国必须咨询相关的区域性渔业指导委员会的意见。这一条款实际上是鼓励各成员国以及区域性渔业指导委员会相互合作,在设计具体的技术性措施上发挥更大的作用。

  更注重执法的有效性。一直以来,欧盟的渔业和海洋执法面临着成本高、取证难、效率低、各成员国间信息不共享等多重困难。在过去的10年里,欧盟已经在海洋执法上作了一系列的改进,其中包括:整合各成员国和欧盟的海上执法力量;明确了欧盟和各成员国在执法方面的职责;欧盟委员会以“共同渔业政策执行率评分表”的方式来评定各成员国执行的力度并予公开;更加严格的监察制度;现代化技术的应用。

对我国的几点启示

  我国和欧盟的渔业和渔业管理从很多特征上来说有根本性的不同。比如欧盟大部分海域位于温带和寒带,大多数渔业为单一物种的渔业,工业化水平高。欧盟传统渔业管理的基础是配额分配,是基于渔业产出的控制措施。而我国的渔业多为混合物种的渔业,渔业管理以控制渔业投入为主。从法制上来说,我国也缺乏像欧盟那样系统化的渔业法律体系。但是公共渔业政策的改革仍然为我国提供了可资借鉴的经验。

  设立明确的、可量化的政策目标。新的欧盟公共渔业政策明确了在2020年之前将产量控制在“最大可持续产量”,这也是《联合国海洋法公约》提出的目标。其他的一些措施也有具体的目标和执行时间点。而我国渔业法历经2次修订,却没有提出具体的管理目标。合理、具体的管理目标是有效管理的基础,也是我国渔业制度上需要弥补的缺失。

  科学决策。公共渔业政策有着强大的科学基础。从每年渔业捕捞配额的设定到管理措施的制订都有众多科学家的参与,其中包括欧洲最大的科学组织“海洋探索国际委员会”(ICES)。ICES创建于1902年,由来自20多个国家的1600多名海洋科学家组成,长期致力于为公共渔业政策提供科学支撑,在历次政策改革中发挥了重要作用。我国可借鉴这种模式,组建稳定和多学科的科学指导委员会,鼓励科学家长期参与渔业政策的制定。

  加强不同海洋政策的相关性。改革后的公共渔业政策与欧盟其他海洋政策,特别是环境政策和法律的联系更加紧密。同时,通过设立渔业资源恢复区和鼓励渔业,特别是小型渔业的创新和绿色发展、明确相关职权,有效地支持了欧盟海洋空间规划和“蓝色经济”的增长。我国各类海洋法律之间缺少协调,比如有关水域生态环境保护的条款分散在《渔业法》《海洋环境保护法》和《污染防治法》等法律中,造成渔业管理部门和有关政府部门管理职责分工不清。公共渔业政策的改革为加强我国渔业法律和其他海洋法律和联系提供了经验。

  鼓励公众参与渔业管理。欧盟历次的公共渔业政策改革都是困难重重,而这一轮改革之所以能够在深度和影响力上超越前几次的改革,公众参与是很重要的因素。可以说,欧盟委员会在这一轮改革中,“借力”于环保组织和小型渔业的产业协会等社会组织来推行在生态保护、小型渔业管理等方面的改革的方法是成功的。通过公众参与来推进渔业和海洋法制的改革和完善,欧盟的做法值得分析和借鉴。

 

资料来源:中国海洋报,201532